退出還是堅(jiān)持？突破“塑料污染條約”談判僵局的替代路徑

2024-12-18 09:21:40 來(lái)源：廢塑料新觀察 閱讀量：19603 評(píng)論
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　　觀察君：
 
　　塑料污染問(wèn)題已成為全球關(guān)注的重大環(huán)境挑戰(zhàn)，尤其是在海洋生態(tài)和公共健康方面的影響日益顯著。為了應(yīng)對(duì)這一問(wèn)題，國(guó)際社會(huì)已展開(kāi)了多方努力，尤其是聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)和聯(lián)合國(guó)環(huán)境大會(huì)(UNEA)在推動(dòng)全球塑料污染治理方面發(fā)揮了重要作用。然而，在多輪談判中，關(guān)于制定具有法律約束力的全球塑料污染公約仍面臨諸多爭(zhēng)議和障礙。本文探討了當(dāng)前塑料污染公約談判的進(jìn)展與瓶頸，并提出可能的解決路徑，以期為國(guó)際社會(huì)提供切實(shí)可行的方案，推動(dòng)全球塑料污染治理的深入發(fā)展。
 
　　全球塑料污染治理歷史回顧
 
　　隨著環(huán)境意識(shí)的提高，公眾對(duì)塑料污染的關(guān)注，尤其是其對(duì)海洋生物和公共健康的影響，近年來(lái)顯著增加。各國(guó)開(kāi)始認(rèn)識(shí)到塑料污染的有害影響，區(qū)域性倡議，例如歐盟關(guān)于一次性塑料和海洋垃圾的指令，展示了全球協(xié)調(diào)行動(dòng)的必要性。聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)開(kāi)始著手處理海洋塑料垃圾問(wèn)題，發(fā)布了多份報(bào)告，并召集各方利益相關(guān)者探索解決塑料污染的方案。聯(lián)合國(guó)環(huán)境大會(huì)(UNEA)，即聯(lián)合國(guó)關(guān)于環(huán)境問(wèn)題的最高決策機(jī)構(gòu)，為解決海洋塑料污染提供了平臺(tái)。
 
　　2022年，盧旺達(dá)和秘魯在肯尼亞內(nèi)羅畢召開(kāi)的聯(lián)合國(guó)環(huán)境大會(huì)第五屆會(huì)議上提出了關(guān)于塑料污染條約的構(gòu)想，標(biāo)志著一項(xiàng)重大突破。他們提議通過(guò)建立一個(gè)國(guó)際法定約束力的條約，解決塑料的整個(gè)生命周期問(wèn)題，從生產(chǎn)和設(shè)計(jì)到廢物管理和處置。超過(guò)175個(gè)國(guó)家支持這項(xiàng)名為“終結(jié)塑料污染：邁向國(guó)際法定約束力條約”的決議(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“塑料污染條約”)。
 
　　UNEA決議要求在UNEP的框架下開(kāi)展一系列正式談判，以便在2024年底之前通過(guò)具有法定約束力的塑料污染條約。2022年，成立了一個(gè)特別工作組，為政府間談判委員會(huì)(INC)做準(zhǔn)備，后者于同年舉行了第一次會(huì)議。INC的任務(wù)是進(jìn)行談判。迄今為止，INC已經(jīng)召開(kāi)了五次會(huì)議，最近一次會(huì)議于2024年12月在韓國(guó)釜山結(jié)束。
 
　　INC的工作將以程序規(guī)則為指導(dǎo)，但與《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和《生物多樣性公約》自誕生以來(lái)一直面臨的僵局相似，至今關(guān)于決策程序的規(guī)則尚未達(dá)成一致?？梢詫⑵渑c《拉姆薩爾公約》和《瀕危野生動(dòng)植物國(guó)際貿(mào)易公約》(CITES)的規(guī)則進(jìn)行對(duì)比。
 
　　INC的程序規(guī)則草案要求盡一切努力達(dá)成共識(shí)，但如果無(wú)法達(dá)成共識(shí)，則允許投票，決策需通過(guò)三分之二多數(shù)通過(guò)。然而，由于程序規(guī)則尚未達(dá)成一致，INC仍然根據(jù)共識(shí)原則進(jìn)行工作。在第五次INC會(huì)議上，未能就通過(guò)塑料污染條約達(dá)成決議。爭(zhēng)議主要集中在減少總體塑料生產(chǎn)的目標(biāo)和措施以及產(chǎn)品中有害化學(xué)物質(zhì)的問(wèn)題上。會(huì)議暫時(shí)休會(huì)，并將在2025年下半年恢復(fù)。
 
　　對(duì)新的塑料污染條約的強(qiáng)烈支持
 
　　盡管在釜山的第五次INC會(huì)議上未能達(dá)成協(xié)議，但100多個(gè)國(guó)家和歐盟支持一項(xiàng)雄心勃勃、具有法定約束力的塑料污染條約。
 
　　INC將繼續(xù)舉行，但如果在2025年這一UNEA(聯(lián)合國(guó)環(huán)境大會(huì))進(jìn)程下未能達(dá)成協(xié)議，會(huì)發(fā)生什么呢？這是否意味著什么都無(wú)法達(dá)成？是否就沒(méi)有條約？
 
　　條約可以在聯(lián)合國(guó)之外達(dá)成
 
　　《維也納條約法公約》(1969)規(guī)定了國(guó)家間的條約，稱(chēng)為“國(guó)家條約”。它將條約定義為“國(guó)家之間通過(guò)書(shū)面形式達(dá)成并受?chē)?guó)際法管轄的國(guó)際協(xié)議”。達(dá)成條約的談判和協(xié)商可以由國(guó)家自行決定。它可以在聯(lián)合國(guó)內(nèi)部，也可以是在其他政府間論壇(例如世界衛(wèi)生大會(huì))，或者是通過(guò)國(guó)家自行選擇的程序達(dá)成。因此，塑料污染條約可以通過(guò)現(xiàn)有的UNEA進(jìn)程達(dá)成，或者如果各國(guó)認(rèn)為有必要，他們可以在UNEA之外達(dá)成該條約。
 
　　在聯(lián)合國(guó)之外談判的條約范例：
 
　　有幾個(gè)條約是在聯(lián)合國(guó)及其他政府間論壇之外進(jìn)行談判并通過(guò)的。著名的例子包括1971年伊朗主持的拉姆薩爾濕地公約；1973年美國(guó)主持的《瀕危野生動(dòng)植物國(guó)際貿(mào)易公約》(CITES)；以及1997年挪威主持的《渥太華地雷公約》(該談判最初在聯(lián)合國(guó)會(huì)議和裁軍會(huì)議上進(jìn)行，但由于多年未能達(dá)成共識(shí)，最終移出了聯(lián)合國(guó))。
 
　　這三個(gè)條約并不被視為聯(lián)合國(guó)條約，因?yàn)樗鼈儾⒎窃诼?lián)合國(guó)框架下談判，盡管CITES秘書(shū)處由UNEP管理。然而，由于它們是國(guó)際法定約束力的工具，這些條約仍在聯(lián)合國(guó)秘書(shū)處登記。
 
　　如果大多數(shù)INC國(guó)家認(rèn)為當(dāng)前的談判安排無(wú)法達(dá)成一個(gè)雄心勃勃的條約，該怎么辦？
 
　　盡管首選結(jié)果是通過(guò)UNEA框架達(dá)成一項(xiàng)雄心勃勃、具有法定約束力的全球塑料污染條約，從而確保廣泛包容性，但我們看到至少有兩條其他可能的成功路徑。一條是繼續(xù)留在UNEA進(jìn)程中，但暫時(shí)降低雄心；另一條是選擇退出當(dāng)前UNEA進(jìn)程，發(fā)起新的談判。
 
　　選擇關(guān)鍵多數(shù)的路徑
 
　　一種路徑是，由超過(guò)100個(gè)表達(dá)支持雄心勃勃的塑料污染條約的國(guó)家決定在聯(lián)合國(guó)外召開(kāi)全權(quán)會(huì)議，制定自己的程序規(guī)則，并通過(guò)量身定制的外交過(guò)程通過(guò)雄心勃勃的條約文本，保持雄心和緊迫感。
 
　　這些國(guó)家可以簽署并批準(zhǔn)條約(從而成為條約締約方)，并使其生效。此后，條約可以對(duì)其他國(guó)家開(kāi)放，允許它們稍后加入。此外，條約可以包括處理非締約方的條款。例如，可以要求締約方與非締約方進(jìn)行貿(mào)易時(shí)，提供與條約要求實(shí)質(zhì)符合的文件。這種選擇雖然并不理想，它可能導(dǎo)致有限的參與(至少在最初)和潛在的分裂，這也并非史無(wú)前例，若有必要，在應(yīng)對(duì)全球塑料污染危機(jī)時(shí)，仍然是一個(gè)現(xiàn)實(shí)且可行的選擇。
 
　　達(dá)成共識(shí)的路徑
 
　　另一種選擇是依然保持在UNEA進(jìn)程中，專(zhuān)注于已經(jīng)達(dá)成共識(shí)的領(lǐng)域，將有爭(zhēng)議的問(wèn)題推遲討論。在這種情況下，關(guān)于塑料生產(chǎn)和有害化學(xué)物質(zhì)的討論可以推遲。條約將優(yōu)先考慮已達(dá)成共識(shí)的措施，例如產(chǎn)品設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、資源效率、廢物管理和循環(huán)經(jīng)濟(jì)方法。它將允許各國(guó)在立即有效的解決方案上展開(kāi)合作，同時(shí)為未來(lái)的談判建立信任和動(dòng)力。
 
　　在這種情況下，雄心勃勃的國(guó)家可以通過(guò)實(shí)施更嚴(yán)格的國(guó)內(nèi)措施來(lái)引領(lǐng)進(jìn)程，這些措施應(yīng)該在條約框架下得到允許，同時(shí)投資創(chuàng)新并為全球?qū)嵤┨峁┴?cái)務(wù)和技術(shù)支持。在這種選項(xiàng)下，透明度和問(wèn)責(zé)制的措施至關(guān)重要，以確保進(jìn)展順利。這包括建立全球塑料監(jiān)控系統(tǒng)，跟蹤產(chǎn)品化學(xué)成分、生產(chǎn)、貿(mào)易和消費(fèi)情況，并鼓勵(lì)各國(guó)制定國(guó)家戰(zhàn)略，將生產(chǎn)和消費(fèi)與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)對(duì)接。
 
　　雖然這一“不太雄心勃勃”的路徑也不完美，但仍然能夠通過(guò)解決當(dāng)前的優(yōu)先事項(xiàng)、尊重多樣化的觀點(diǎn)，并為未來(lái)的全面解決方案奠定基礎(chǔ)，取得顯著進(jìn)展。
 
　　結(jié)論
 
　　國(guó)際條約制定中的共識(shí)難以達(dá)成，但值得通過(guò)一切可能手段去實(shí)現(xiàn)。在當(dāng)今世界，這一機(jī)制也常被許多國(guó)家認(rèn)為令人沮喪和過(guò)于限制，特別是在面對(duì)嚴(yán)峻的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)威脅時(shí)。在INC-5.2會(huì)議之前，尋求解決方案的各國(guó)應(yīng)考慮推動(dòng)目標(biāo)達(dá)成的不同路徑。無(wú)論采用何種方法，我們都不能再經(jīng)歷一次僵局。本文已經(jīng)提出了兩種前進(jìn)的方式(可能還有其他方式)。
 
　　“選擇關(guān)鍵多數(shù)的路徑”遠(yuǎn)離UNEA共識(shí)模式，為表達(dá)支持雄心勃勃的塑料污染條約的國(guó)家提供了一個(gè)合作平臺(tái)，通過(guò)定制的外交過(guò)程采納該條約，并為其他國(guó)家提供日后加入的選擇。
 
　　“達(dá)成共識(shí)的路徑”則保持當(dāng)前UNEA共識(shí)模式，推動(dòng)各方達(dá)成共同認(rèn)可的結(jié)果，確保普遍參與，并在處理當(dāng)前優(yōu)先事項(xiàng)的同時(shí)，允許先行者采取更嚴(yán)格的國(guó)內(nèi)措施，并為其他國(guó)家提供跟進(jìn)的路徑。
 
　　鑒于普遍參與的優(yōu)勢(shì)，本文呼吁各國(guó)為達(dá)成共識(shí)，推動(dòng)一個(gè)即刻可行的前進(jìn)方向。然而，如果這一選項(xiàng)關(guān)閉或缺乏雄心，那么高雄心國(guó)家仍有可行的替代方案，這些方案在過(guò)去已經(jīng)被使用，并且可以再次使用。
 
　　(參考資料來(lái)源：illuminem )

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